巧家县草原管理的措施和经验
(昭通市巧家县农业局 巧家 654600）
摘要：根据《中华人民共和国草原法》等有关法律法规的规定，结合巧家县草原面积大，但较分散的实际情况，探索出适宜巧家县草原管理的有效经验和措施：界定权属是基础，草原承包是重点，依法抓好综合管理、科学利用等关键环节，惩处与教育相结合，多措并举。
关键词：巧家县；草原管理；措施；经验
1 概述
高海拔贫困地区广种薄收，自然灾害频繁，生态环境和基础设施较脆弱，交通不畅，信息不灵，生产、生活方式原始落后，水土流失、沙化等现象突出，人民生活脱贫难度大。由于社会生产力的迅猛发展，人们对物质文化生活的需求与社会供给之间的矛盾突出，出现优质畜产品供给不足的实际。随着国家综合国力的日益增强，各级政府的扶贫攻坚目标逐步转向这些高寒边远地区的弱势群体。利用项目投入，引导高寒贫困地区改良原始草场与退耕种草相结合的措施，有效改善了高寒贫困山区“无灾不成年”的现状，实现生态效益和经济效益双赢的社会经济发展目标。
据上世纪八十年代草山资源普查资料,巧家县有天然草原19万hm2，占国土面积的59.49%；其中，可利用草原面积13.9万hm2,占国土面积的73.16%。由于大多数草原处于较高海拔的冷凉地区，牧草生长速度较慢,加之过度放牧等因素的影响，草原生态退化严重。巧家县自1988年实施人工种草以来，累计种草9153.3hm2，人工草地较天然草地具有产草量高，牧草品质好，牲畜喜食，且消化率高、营养丰富等优点。对高寒贫困山区而言，不但有较好的生态效益，还有突出的经济效益。草地畜牧业已成为高寒贫困山区农民脱贫致富的产业。
俗话说得好“三分种七分管”,对草地畜牧业而言，优质牧草种植是基础性和阶段性工作，而管理和引导农户合理利用则是一项长期而艰巨的任务。巧家县自实施人工种草开始时，就思考如何管理和合理利用有限的草地资源，使得种植一片，成功一片，让受益区农户尽快脱贫。
1. 基本县情
巧家县位于滇东北昭通市西南部，地处东经1020 52′～ 1030 27′，北纬260 32′～270 25′之间。南北长98km,东西宽57km,总面积3194km2。“两江夹一山”造就了巧家县的特殊地形地貌，境内以药山、大红山、轿顶山、赖石山为主体山系、群山环抱、山岭重叠、高山耸峙、河流交错、沟谷幽深。全县海拔2600m以上的高寒地区占60%以上，年平均气温6～8℃,年无霜期仅120d左右，物产单一，自然灾害频繁，粮食产量低，农业生产基础脆弱，生活设施落后,人畜混居。对生存环境的依赖程度和破坏现象突出。
2. 草原管理所抓的具体工作
2.1 依法承包草原,明确草原建设与使用者的权利和义务
2.1.1 明确草原权属、界线清楚
根据《中华人民共和国草原法》的有关规定, 对草原权属进行彻底的清理、登记，依法确定草原所有者为发包方，并严格按照草原承包工作程序及技术操作规程，核定草场界限、面积、等级，评估类型，计算产草量、核定载畜量，并张榜公布，确保划界定级全面准确。
2.1.2 草原划分合理、档案健全齐备
采取群众自愿、以畜为主，兼顾家庭人口人均养畜比例及养畜基础、习惯等因素，合理确定划分草原地块大小、数目等；对承包的草原丈量面积，明确四边界限，登记草原生产情况、明确责任，颁发草原承包使用权证。承包方式以农户承包或联户（大户）承包为主，主要体现“谁用、谁管、谁投入”。
2.1.3 发包方和承包方的权利和义务
2.1.3.1 发包方的权利和义务
发包方有检查、指导、监督承包方依照承包合同约定的用途合理利用和保护草原的权利；有帮助承包方搞好产前、产中、产后社会化服务的义务。
2.1.3.2 承包方的权利和义务
承包方有依法使用草原，从事草原畜牧业生产的经营自主权；有对生产成果和经营效益的自主支配权；有依法享有草原承包经营权流转和子女继承草原承包使用权的权利；有非法遭受侵害提出赔偿损失的权利；承包期满，在同等条件下承包方有优先承包权。承包方也应履行下列义务：全面履行承包合同，以草定畜，依法保护和合理利用草原；服从乡村统一规划，接受业务部门的监督和指导；保护国家在承包草原上的建设设施；依法纳税等。
2.1.4 发放证书
承包双方签订《草原承包经营合同书》，发放《草原承包使用权证》、《草原承包经营权证》，明确草原四至界限和承包户的责、权、利，并由县、乡人民政府盖章，产生法律效力。
2.1.5 承包合同的废止
承包户违反合同和国家法律规定，有下列情形之一者，发包方（村）可以收回草原承包经营权，废止合同。
2.1.5.1 对承包的草原掠夺式经营，只使用不保护、不建设，超载过牧，造成生态失调，经业务部门提出限期调整放牧强度、补种牧草、恢复植被无效的；
2.1.5.2 非法开垦草原或从事不利于草原保护经营活动的；
2.1.5.3 未经发包方（村）同意和私自转包、转让草原的；
2.1.6 承包合同纠纷的裁决
因草原承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求乡（镇）人民政府等调解；当事人不愿协商、调解或协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。
2.1.7 奖励与惩罚
对在推进草原承包使用工作中有显著成绩和突出贡献的单位和个人，县政府或农业部门给予表彰奖励。
对落实草原承包使用责任制不认真、不落实、走过场的单位和个人进行批评教育；对非法使用和开垦草原，造成破坏草原、破坏生产的，按《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国农村土地承包法》和《巧家县人工草地建设、管理、利用和保护暂行办法》等有关规定，追究当事人的法律责任；对承包户隐瞒牲畜头数的，收取严重超载费用。
2.2 依法管理，确保草原权属不受侵犯和草地设施完整。
2.2.1 根据《中华人民共和国草原法》，巧家县人大常务委员会于一九九Ｏ年制定了《巧家县人工草地建设、管理、利用和保护暂行办法》，规范草原管理。做到主体合法，程序合法，管理有序，处理有据。达到警告、教育少数想占便宜,损坏草原和破坏草原设施的顽固分子,不可以身试法,减少草原破坏行为的目的。
2.2.2 落实管理人员，划分责任，明确职责
2.2.2.1 落实管理人员
巧家县虽然财力比较紧缺，为了搞好草原管护工作，招聘了三名专职的草原民警，其主要职责是依照《中华人民共和国草原法》之规定，管理草地和保护草地设施，以乡界为准分片管理人工草地。谁管理的范围内出现违规使用草原或破坏草原设施等违法行为，由谁负责，并限期对违法行为进行查处。教育广大群众遵守草原法律规章和草原管理秩序，自觉合理使用草地资源。
2.2.2.2 划分责任，明确职责
草原上发生的违法和破坏设施行为，由草原民警查明原因后，根据相关规定，直接处罚，有效遏制违法占（利）用草原和破坏草原设施的行为。草原上发生的一切侵权纠纷，由草原民警先查清原因和事实，再进行调解处理，对处理不了的跨部门纠纷，报请县人民政府解决。比如一九九三年，在药山镇发拉村的人工草场内，林业部门要种树，当地老百姓与草原民警一起，依据有关法律法规，坚决反对，最后请县人民政府解决，经县人民政府裁定：认定种草在先，草原权属在前，不能种树。二ＯＯ五年，省造林专业队要在铅厂乡红土村尖角地小组的草地中种树，被草原民警发动当地农户依据有关法律法规进行拦阻，最后，没有将树种在草地内，维护了《草原法》的权威和草原权属的完整。
2.2.3 以草定畜，推行草畜平衡制度
2.2.3.1 测定草原产草量，核定载畜量
根据农业部制定的草原载畜量标准和省级、市级人民政府草原行政主管部门制定的不同草原类型具体载畜量标准，结合草原使用者或承包经营者所使用的天然草原、人工草地前五年平均生产能力，核定草原载畜量，明确草原使用者或承包经营者的牲畜饲养量。草畜平衡核定每五年进行一次。制定草原载畜量标准或者核定草原载畜量时，以牧草产量、利用率和日采食量为准。充分听取草原使用者和承包经营者的意见，组织专家进行论证，确保草原载畜量标准和草原载畜量核定决定的科学性合理性。
2.2.3.2 采食量标准
按干草量计（鲜干比3.43:1），绵羊（山羊与绵羊相同）日采食量2kg，年采食量标准定为730kg。其它牲畜依此折算。
2.2.3.3 大牲畜折合绵羊单位标准
马为1:6、牛为1:5、驴为1:3个绵羊单位。当年仔畜二折一个成年畜。
2.3 合理规划，分区轮牧
根据草原生产情况和农户饲养牲畜状况，将一片草原分成若干小块，每一小块基本能让1～2个村民小组的牲畜放牧一星期用。实行轮流放牧，不放的区域实行封育禁牧，给草地一个生长机会。同时，用措施改变农户的传统养殖方式，禁止猪放进草地，违者，首次收取草地建设补偿费，二次及以后，重处重罚，旨在改变在草场放猪的传统养殖方式和减少放猪给草原造成的破坏。
3 草原管理工作的感受
从过去的草原管理工作中得到的体会是：草原承包是管好草原的根本、是合理利用草地的出路，今后的草原管理必须走承包之路，从根本上解决问题。凡是承包的草原，不管是承包到户或是联户承包的，农户都会精心管理，自觉除杂、除去地面碎石块等有碍牧草生长的附着物，条件稍微好一些的，农户还会适时为草原追肥，实行短期封育轮牧。没有承包的，就只有掠夺式利用。推行草畜平衡制度，合理调整牲畜结构，适当扩大效益好、消耗少的牲畜饲养比例，缩小周期长、消耗多的牲畜饲养比例是管好用好草原的关键环节，是预防草原严重超载、过度放牧，实行科学管理的方法。处罚教育只是管理手段，对少数人的处罚也只能起到一定的教育和警告作用，是一种不得予的管理手段。唯有将三者有机地结合起来，才能使草原管理工作达到事半功倍的效果，真正起到管好草原的作用，在过去的管理上有所突破，再上一个档次。否则，再花多少精力都将不会有多大的成效。
4 草原管理工作取得的经验
在过去十多年不懈的草原管理工作中，虽然取得了一定成绩，我们也费了不少力，走了很多弯路，花了不少的人力、财力和精力，付出了成倍的代价。通过认真总结，取得以下几个方面的经验，值得在今后的草原管理工作中继续延用并加以补充扩展：
4.1 依法承包草原
根据《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国农村土地承包法》及《巧家县人工草地建设、管理、利用和保护暂行办法》的有关规定，依法界定草原权属，认真做好登记、公示工作，严格承包工作程序，让承包草原受法律保护。逐步将所有草原全部进行承包，承包方式以农户承包或联户承包为主，特殊情况下也必须承包到村，让更多的农户自觉加入到草原管理的行业。
4.2 合理规划牲畜结构，继续推行草畜平衡制度
牲畜结构是否优化，直接影响草原生产能力和草原承受能力的正常发挥，让当地农户在获得较大经济效益的同时又能让草原起到保护土壤、防止水土流失和土壤沙化的作用，实现生态效益与经济效益双赢的目标。目前，局部地区的草原上，骡马的比重偏多，牛、羊的比例明显不足。这是很不合理的，骡马的经济效益固然可观，但其饲养周期太长，一般要三年以上才能见效益，同时，骡马对草原的影响和破坏较大，应加大农户培训力度，逐步减少骡马的饲养数量到50%左右，扩大山绵羊的饲养数量，使草原管理利用进入生态与经济互相促进的良性循环。
4.3 继续聘用草原民警，对草原管理实施必要的强制措施
由于当地农户中，存在少部份素质不高，不适应和谐社会的“人性化”管理方式，有必要提高补助标准聘用草原民警，使用一些处罚措施维护合理利用草原的正常秩序，保证草原设施的完整。对草原民警要明确分工、责任到人、严格考核和奖惩，加强培训，提高自身素质和执法质量。工资补助要与草原管理效益挂钩。
4.4 认真搞好草原监测，为合理利用草原资源提供科学依据
搞好草原监测，摸清草原状况，才能真正做到依靠科技合理配置牲畜，合理利用草地资源，科学制定并实施草原管护措施。充分发挥草原在防止水土流失和土壤沙化等方面的作用，同时，又发挥草原生产畜产品的功能，产生经济效益。让高寒山区的农民通过种草，改变生活习惯，改善生态和生存环境，越过温饱，迈向富裕。把现有草原防治水土流失和土壤沙化以及草原养畜的生产功能有机地结合起来，实现草原生态效益与经济效益双赢的建设目标。
[1]作者简介：李任先（1964－ ），男，汉族，云南昭通人，大专，兽医师，E-mail:ztqjlrx@126.com
